A neutralidade de rede da internet e o bem-estar social
- rafaelk2077
- 30 de dez. de 2017
- 12 min de leitura
Experiência americana será um ótimo experimento real para ser observado atentamente pelo Brasil
**Para minha coluna do dezembro de 2017 convidei o advogado Dr. Ademir Antonio Pereira Jr , que é especialista neste tema, contribuindo de forma relevante para o artigo. Meus mais sinceros agradecimentos. Ele é Mestre em Direito, Ciência e Tecnologia pela Stanford University e em Direito Econômico pela USP, além de ser Fellow do Stanford Center for Internet and Society.
Iniciativas para a regulação da neutralidade de rede nos EUA começaram nos anos 2000, sendo a última regulação, mais detalhada, proferida pela Federal Communications Commission (FCC) em 2015. Em 14/12/17, contudo, após mudanças em sua composição, já com Trump na Presidência do país, a FCC deu fim a essas regras, numa guinada que altera radicalmente a visão do governo americano sobre o tema. A decisão nos EUA é polêmica, o tema é espinhoso e este fato pode afetar diversos países, dado que os EUA são um benchmark na área.
No Brasil, as regras da neutralidade de rede foram estabelecidas em 2014 com a lei do Marco Civil da Internet (Lei no 12.965), tendo sido detalhada, em 2016, pelo Decreto Presidencial no 8.771. Segundo o Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (Valor, 18/12/17), nada será alterado. Há, entretanto, pressão setorial (que inclui as operadoras de telecomunicação, o sindicato, SindiTelebrasil, e a associação, Abrint) para reabrir a discussão pelo fim da neutralidade de rede, já com um novo Presidente da Republica em 2019. Por ora, contudo, o setor quer focar no Projeto de Lei no 79, que altera o regime de concessão dos serviços de telecomunicação para o de autorização, retirando obrigações de investimentos em telefonia fixa para que sejam usados em banda larga.
Há neutralidade de rede quando os provedores de serviços de internet ou ISPs (como Claro, Vivo, Net)1 – que são os detentores da infraestrutura das redes de acesso aos usuários finais, usualmente conhecidas como última milha – não podem bloquear, discriminar (do ponto de vista técnico) ou cobrar os pacotes de dados produzidos pelos provedores de conteúdo, que trafegam em suas redes. Desta forma, como se trata de um mercado de dois lados, os ISPs não podem discriminar nem aqueles que ofertam ditos pacote de dados (os produtores de conteúdo), nem aqueles que os demandam (os consumidores finais) baseado no tipo de pacote de dados ou no conteúdo transportado.
Vale observar que o provimento de serviços de internet iniciou-se com conexões discadas (por redes de telefonia), passou a ser ofertado por meio das redes de TV a cabo, conexões de fibra ótica e satélites e, por fim, vem sendo oferecido pela “família dos G’s” (3G, 4G e 5G). Os pacotes de dados contendo o conteúdo produzido por produtores de conteúdo (como Facebook, Twitter, Netflix, Youtube ou JOTA) trafegam pelas redes de telecomunicações, passando primeiramente por provedores de backbones, de backhauls ou de Content Delivery Network - CDNs (os quais são remunerados pelos produtores de conteúdo), até chegarem aos ISPs da última milha (que não são remunerados pelos produtores, devido à regulação da neutralidade de rede), alcançando o usuário final, podendo dito conteúdo ser visualizado nos celulares, tabletes, computadores, etc. Os diversos ISPs ao redor do globo, em conjunto com os diversos provedores de backbones, estabelecem entre si contratos de peering (compensação de volumes sem pagamentos) e transit (compensação de volumes com pagamentos).
A regulação de neutralidade de rede disciplina a atuação dos ISPs (que atuam na última milha), vedando quatro tipos de ações, a saber:
Bloqueio de conteúdos: os ISPs não podem bloquear conteúdo de nenhum produtor de conteúdo, exceto por ordem judicial, uma vez que a regulação disciplina condutas privadas, não ações do Estado2;
Discriminação ou degradação de conteúdos: os ISPs não podem gerenciar tráfego a partir de técnicas que diferenciem produtores específicos. Nesse sentido, enquanto algumas técnicas agnósticas são admitidas (i.e. redução da velocidade disponível a um usuário que já usou muita banda), a regulação veda a degradação do tráfego a partir da seleção de aplicativos específicos3.
Pagamentos por acesso: os ISPs não podem cobrar de nenhum produtor de conteúdo para este ter acesso a sua rede (lembrando que a remuneração já foi feita para o provedor de backbone, de blackhauls ou de CDN, tendo o ISP que negociar seus contratos de interconexão com esses agentes e não com os produtores de conteúdo);
Pagamentos por priorização (fast lanes): os ISPs não podem cobrar de nenhum produtor de conteúdo para que este tenha algum tipo de prioridade no acesso à sua rede, como acessar de maneira mais rápida que os demais. Esta priorização é conhecida como fast lanes e slow lanes, em alusão às vias de uma estrada4.
Como consequência das quatro vedações citadas acima com relação ao produtor de conteúdo, a regulação limita a diferenciação na oferta de pacotes aos usuários finais. Os ISPs, desta forma, não podem oferecer pacotes com acesso limitado a determinados conteúdos para os consumidores, nem diferenciar níveis de velocidade para conteúdos distintos. Assim, dois consumidores que subscrevem um mesmo plano de Internet fixa em termos de velocidade/capacidade, pagam o mesmo preço por acesso, ainda que um deles use a internet apenas para checar e-mails e o outro veja filmes, ouça música ou baixe volumosos dados5.
Em outras palavras, há neutralidade de rede quando os dados (ou conteúdo) transmitidos pela internet não podem ser tratados de forma diferenciada, seja com relação à origem (produtor de conteúdo), seja com respeito à categoria ou tipo, seja referente ao destino (forma de venda ao consumidor final). É como se cada pacote de dados ou conteúdo fosse igual para o ISP sob qualquer aspecto. A única diferença no preço se dá quanto à capacidade/velocidade contratada pelo usuário.
Como se trata de um mercado de dois lados, desde a perspectiva do ISP, a receita total da venda em ambos os mercados tem que, ao menos, ser igual o custo total de ter e manter a plataforma; e o preço, por sua vez, tem que ser, ao menos, o custo marginal da sua operação. Por exemplo, no caso do acesso à TV por radiodifusão, o preço é zero para o consumidor final, mas é positivo para as agências de propaganda. No caso dos ISPs, ocorre o mesmo, pois só os consumidores finais (destino) pagam a eles, uma vez que os produtores de conteúdo pagam unicamente a seus provedores de acesso (como backbones ou CDNs), não aos provedores de última milha (ISPs).
Antes de adentrar na análise de bem-estar relacionada à regulação da neutralidade, vale fazer uma última discussão. Há quem faça um paralelo entre a “oferta de conteúdo de internet com a regra da neutralidade de rede” e a “oferta de serviços de utilidade pública (luz/gás/água)”, pois o preço do serviço é uma função apenas da quantidade consumida, independentemente do seu uso. O argumento usado é que, assim como a rede de eletricidade permite utilizações diversas da energia elétrica, a regulação da neutralidade de rede garante que as redes de Internet atuem de modo similar, podendo o usuário final acessar qualquer conteúdo e acoplar qualquer dispositivo (tabletes, smartphones, etc.), sem depender de autorizações dos ISPs. Desse modo, a “inteligência” (isto é, o uso do conteúdo) se desenvolve nas pontas (edges) e não na rede (core). Nesse sentido, é comum que se diga que a rede de internet deve continuar sendo uma general-purpose technology (GPT), cujo propósito é servir de instrumento ao desenvolvimento de outras tecnologias complementares.
Do ponto de vista econômico, contudo, a comparação parece inadequada, pois as características dos bens/serviços são distintas. Primeiramente, “rede de transmissão de energia elétrica” não se confunde com o bem/serviço “energia elétrica”. O primeiro é um veículo, um transporte. O segundo é a utility. Além disso, ainda que do ponto de vista da demanda o usuário de uma utility possa fazer distintos usos dela, assim como ocorre com o usuário de um conteúdo de internet (com ou sem a regra da neutralidade de rede); desde a perspectiva do ofertante, este está diante de um produto homogêneo no primeiro caso, mas de um produto heterogêneo no segundo.
De fato, atualmente o conteúdo ofertado pela internet é tratado legalmente de forma homogênea, por conta das regras da neutralidade de rede, mas o conteúdo de cada produtor é heterogêneo, diferentemente de uma utility. Se, por um lado, o serviço streaming de vídeo não é igual ao serviço email; por outro, luz, gás e água são bens homogêneos. No segundo caso, assim, independentemente do ofertante (hidrelétrica, termo ou eólica), o bem ofertado (energia elétrica) é o mesmo, ainda que o consumo da utility energia elétrica possa ser diverso (ex: uso da energia elétrica para ligar uma torradeira ou um fogão; ou o uso da água para lavar o carro ou para encher uma piscina). Esse é mais um motivo por que a discussão acerca deste tema é polêmica, não sendo trivial. Há delineamentos econômicos que deveriam ser incorporados nas discussões técnicas e contemplados nos marcos legais.
Tendo explicado o que é a neutralidade de rede e tendo feita algumas observações envolvendo o tema, cabe responder o que está por trás do jogo de interesse dos agentes privados envolvidos e quais são os prós e contras da neutralidade de rede com respeito à maximização do bem-estar social?
De maneira geral, a discriminação de preços, segundo a teoria econômica, pode elevar (ou não) o bem-estar do consumidor. A discriminação de primeiro grau, por exemplo, retira totalmente o excedente do consumidor, mas alcança ao equilíbrio first best, alocando de forma ótima os recursos da economia. Como já existe a discriminação de preço por tráfego transmitido na banda (capacidade-velocidade), cabe analisar o que aconteceria caso houvesse a discriminação por tipo (ofertado e demandado) de conteúdo. É possível identificar certa polarização no debate, a saber:
O grupo dos favoráveis à regulação da neutralidade é usualmente composto pelos produtores de conteúdo, que argumentam que, pelo fato deles não precisarem pagar aos ISPs pelo acesso e por eles terem previsibilidade sobre o tratamento de seu conteúdo (que não será bloqueado ou discriminado), há competição isonômica entre os diferentes produtores de conteúdo (“level-playing field competition”), em especial entre os novos produtores (startups) e os produtores incumbentes (grandes e estabelecidos), reduzindo as incertezas quanto aos investimentos iniciais dos entrantes.
De fato, como o custo de entrada é baixo, qualquer indivíduo pode se tornar um produtor de conteúdo. O argumento principal em favor da regulação da neutralidade de rede no tocante ao bem-estar social, assim, é que, essa “democratização” pelo acesso e uso da rede de internet incentiva o processo de inovação, que passa a compreender um amplo pool de potenciais inovadores no tocante a produtores de conteúdo para internet (que, grosso modo, causam importantes externalidades positivas à sociedade), viabilizando a criação de startups para a sociedade (como as de tecnologia), que de outra forma talvez não surgissem.
Vale mencionar que, se para os pequenos produtores de conteúdo (startups e blogueiros, por exemplo), a regulação da neutralidade de rede é certamente positiva, para os grandes produtores de conteúdo, contudo, há questionamentos, sobretudo acerca da proibição da cobrança pela priorização (ou fast lane). Se por um lado, com o fim da regulação da neutralidade de rede, estes grandes produtores de conteúdo poderiam ser os primeiros alvos de cobranças por acesso e/ou priorização (e, por isso, poderiam ter que desembolsar quantias significativas em pagamentos diretos aos ISPs), por outro lado, eles poderiam negociar arranjos mais favoráveis vis-à-vis os menores produtores, limitando, assim, a rivalidade oposta por startups e consolidando suas posições em mercados que têm se mostrado contestáveis. De certo, as startups poderiam ter dificuldade em pagar por acesso e (muito mais) por priorização, assim como lidar com custos de transação e de adaptação de suas tecnologias a requerimentos de ISPs ao redor do globo. De qualquer forma, devido à incerteza de como passaria a funcionar este mercado sem a regulação da neutralidade de rede, o posicionamento dos grandes produtores de conteúdo ainda tem sido em favor da regulação.
O grupo dos desfavoráveis à regulação da neutralidade, por sua vez, é composto majoritariamente pelos ISPs, pois estes gostariam de cobrar pelo acesso à rede e pela priorização, com o objetivo de ampliarem as suas receitas, uma vez que atualmente só cobram dos consumidores6. Com aumento no faturamento, esse dinheiro extra poderia ser direcionado aos ISPs (em forma de dividendos) ou a novos investimentos nas redes dos ISPs ou em preços menores para os consumidores. Além disso, com um mercado mais lucrativo, novos ISPs poderiam surgir, em especial para segmentos específicos, diversificando a oferta de provedores. Exceto pelo argumento do aumento de lucro para o ISP (pois este é uma mera transferência de renda do produtor de conteúdo para o ISP), os argumentos principais contra a regulação da neutralidade de rede no tocante ao bem-estar social são: (i) o incentivo ao investimento dos ISPs em suas próprias redes (expansão ou melhoria técnica e de qualidade), (ii) a ampliação da oferta de pacotes diferenciados pelos ISPs aos consumidores (com diminuição no preço para o consumidor) e (iii) entrada de novos ISPs em segmentos específicos.
Esses defensores do fim da neutralidade de rede dizem que não se trata de uma “briga” desigual entre grandes empresas de telecomunicações (os ISPs), por um lado, e consumidores atomizados e pequenas start-ups produtoras de conteúdo, por outro. Há, sim, um jogo entre grandes corporações: por um lado os grandes produtores de conteúdo on-line (como Apple, Google, eBay, Yahoo, Skype, Facebook, Youtube, Amazon, Twitter, Netflix) e, por outro, os ISPs.
Diante desse contexto intrincado, qual a perspectiva do consumidor? Uma pesquisa feita pela Universidade de Maryland e divulgada pelo Washington Post7 aferiu que 83% dos americanos se posiciona em favor da neutralidade de rede. Questiona-se, contudo, se estes consumidores entendem os custos e benefícios da neutralidade de rede, um tema não necessariamente fácil.
Pode-se dizer, contudo, que, do ponto de vista do consumidor, com a regulação fomenta-se a inovação na produção de conteúdo (chamada por alguns de eficiência dinâmica); e sem a regulação fomenta-se a ampliação de ISPs e das redes, a oferta de pacotes diferenciados e a preços diferenciados entre os consumidores. Mesmo que o usuário seja incapaz de mensurar a relevância de uma dinâmica de inovação em suas decisões específicas no curto-prazo (e, por isso, “prefira” que o Netflix pague por prioridade em certos casos), é relevante que o Estado examine o bem-estar social considerando o impacto das práticas de bloqueio e priorização sobre inovação no longo prazo, reduzindo eficiência dinâmica.
Acrescenta-se a essa análise o fato de que, sem a regulação da neutralidade de rede, os ISPs podem bloquear, discriminar ou cobrar de produtores de conteúdo por acesso ou prioridade. Com isso, o ISP pode aumentar o custo do rival ou fechar o mercado dos produtores, caso este ISP seja verticalizado (beneficiando a sua produtora de conteúdo em detrimentos dos concorrentes). Ademais, o ISP também poderia penalizar (cobrar mais caro de) consumidores que não acessarem serviços vinculados a suas produtoras próprias.
Além disso, há que considerar que sem a dita regulação, o ISP pode bloquear um produtor de conteúdo por ser custoso (exige muita banda), mesmo que ele seja deveras interessante para um grupo de consumidores; ou ainda pelo provedor expressar opinião contrária ao que pensa o dono do ISP (limitando a liberdade de expressão da população). Neste sentido, ao invés de ter uma rede aberta, a Internet pode passar a ter conteúdos restritos, similar à TV por assinatura, em que o usuário paga por planos de acesso restritos e pré-definidos por ISPs.
Todos estes fatores, além de outros, devem ser levados em conta no momento de implementar (ou retirar) qualquer política pública, dando a devida transparência à sociedade. Afinal, sempre há custos e benefícios envolvidos e a sociedade (que paga por isso) deve ter clareza das escolhas feitas por aqueles que os representa. No caso específico da regulação da neutralidade de rede, nota-se que o tema é de fato polêmico, tendo prós e contras no concernente ao bem-estar social. Neste sentido, a experiência americana, de certo, será um ótimo experimento real para ser observado atentamente pelo Brasil. É prudente, portanto, que nenhuma decisão seja tomada precipitadamente.
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1 Trata-se de empresas de telecomunicação (como Vivo e Claro) e operadoras de TV por assinatura (como Net).
2 No passado, ISPs que bloquearam conteúdo foram punidos por reguladores em diversos países (Estados Unidos, Canadá, Chile e Brasil). A título exemplificativo, houve bloqueio: do Skype (que concorria com serviços de telefonia); de sites de movimentos sindicais; e do podcast de um show do Pearl Jam, que continha manifestações contra o governo Bush.
3 Há diversos exemplos de degradação do tráfego de aplicativos baseados no protocolo BitTorrent e de aplicativos de vídeo que também foram objeto de atenção por reguladores.
4 Há uma extensa discussão sobre se práticas de zero rating e patrocínio de dados constituem violações à regra contra priorização ou deveriam ser objeto de uma regra específica. Há argumentos que devem ser sopesados de ambos lados, tanto pelos benefícios das práticas em termos de diferenciação de produto e ampliação de acesso quanto, de outro lado, pelo caráter discriminatório e que pode levantar preocupações sobre possível distorção da dinâmica de concorrência e inovação nos mercados de aplicativos,
5 Essa análise fica mais complexa quando se insere a possibilidade de limites de dados. No Brasil, a telefonia móvel já vivencia essa realidade há anos, enquanto ainda se discute se os planos de Internet banda larga fixa podem estabelecer limites de consumo de dados. Ao se estabelecer esses limites, aplicativos que exijam volumes de dados em níveis distintos passam a ter custos diferentes aos usuários. A mera fixação de limites de dados não é um problema para a regulação de neutralidade de rede. A discussão sobre limites de dados tem uma intersecção com neutralidade de rede quando passam a existir práticas como zero-rating ou patrocínio de dados.
6 Cabe lembrar a declaração do ex-CEO da AT&T, Edward Whitacre, que queria uma fatia das bilionárias receitas de provedores de conteúdo, como Facebook ou Netflix.
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